Administração pública: os indicadores de desempenho na gestão dos serviços

INTRODUÇÃO

 As instituições de serviços públicos são parte cada vez mais importante da sociedade contemporânea. Escolas e universidades; laboratórios de pesquisa; concessionárias de serviços públicos; hospitais e outras instituições de assistência médica; associações profissionais, industriais e comerciais; e muitas outras - todas essas entidades são organizações, tanto quanto as sociedades empresariais, e, portanto, precisam igualmente de administração. Todas têm pessoas designadas para exercer a função gerencial, que são remuneradas para se incumbirem da administração - ainda que não sejam denominadas gestores, mas administradores, diretores, executivos, ou tenham algum outro título. 

Essas instituições de serviços públicos - para dar-lhes um nome genérico - são o verdadeiro setor de crescimento de uma sociedade moderna. Com efeito, o que há hoje é uma sociedade multi-institucional, em vez de uma sociedade de negócios 

Todas as instituições de serviços públicos são remuneradas com o superávit econômico produzido pela atividade econômica. O crescimento das instituições de serviços públicos no século vinte é, portanto, a melhor testemunha do sucesso dos empreendimentos de negócios no exercício de sua função econômica. No entanto, ao contrário da universidade do século dezenove, as instituições de serviços públicos não são mero luxo ou ornamento. Elas são, assim dizendo, os principais pilares  de uma sociedade moderna, componente de sustentação da estrutura principal. Elas precisam desempenhar suas funções para que a sociedade e a economia funcionem. Não se trata apenas do fato de essas instituições de serviços públicos serem uma das principais despesas da sociedade moderna; metade da renda pessoal nos Estados Unidos ( e da maioria dos outros países desenvolvidos ) é gasta com instituições de serviços públicos ( inclusive as operadas pelo governo ). Em comparação com essas organizações de serviços públicos, tanto o setor privado ( ou seja, a economia das mercadorias ) quanto as tradicionais atribuições do setor público, como justiça, defesa e ordem pública, respondem por parcela menor o fluxo de renda total das sociedades desenvolvidas de hoje do que as respectivas fatias por volta do ano de mil e novecentos - apesar do enorme crescimento dos gastos militares.  

Todos os cidadãos nas sociedades desenvolvidas, industrializadas e urbanizadas dependem do desempenho das instituições de serviços públicos, pois é na forma de educação e saúde, de conhecimento e mobilidade - em vez de basicamente no forma de mais comida, roupa e abrigo - , que a sociedade colhe os frutos do aumento da capacidade e da produtividade econômica. 

No entanto, os indicadores de desempenho das instituições de serviços públicos não são impressionantes. Escola, hospitais e universidades atingiram dimensões inimagináveis pelas gerações anteriores. Todas dispõem de verbas astronômicas. No entanto, em todos os lugares, elas estão em crise. Uma geração ou duas atrás, o desempenho delas não era questionado. Hoje, elas estão sendo atacadas por mau desempenho. Serviços que no século dezenove eram gerenciados com pompa e, aparentemente, com pouco esforço - os correios, por exemplo - , estão profundamente no vermelho, exigem subsídios enormes e crescentes, mas, mesmo assim, prestam serviços deficientes em todos os lugares, pelo menos na visão de Peter F. Drucker. Em todos os países, os cidadãos se queixam cada vez mais da burocracia e da malversação das organizações que deveriam servir-lhes.

DESENVOLVIMENTO

A resposta das instituições de serviços públicos a essas críticas tem sido conscientizar-se da administração. Elas cada vez mais recorrem aos empreendimentos de negócios para aprender administração. Em todas as instituições de serviços públicos, desenvolvimento gerencial, administração por objetivos e muitos outros conceitos e ferramentas da administração dos empreendimentos de negócios se tornam cada vez mais populares. Isso é bom sinal - porém, não mais que isso. Essas manifestações não significam que as instituições de serviços públicos compreendem os problemas de administrar a si mesmas. Apenas significa que começaram a se dar conta de que, hoje, não são gerenciadas. Contudo, embora o desempenho nas instituições de serviços públicos sejam exceção, não a regra, ( pelo menos na visão de Peter F. Drucker ) os casos excepcionais demonstram que as instituições; de serviços públicos podem apresentar bom desempenho. 

O que as poucas instituições de serviços públicos bem-sucedidas fazem de diferente para serem capazes de apresentar bom desempenho? Essa é a pergunta pertinente. E é uma pergunta gerencial - de um tipo especial. Sob a maioria dos aspectos, as instituições de serviços públicos não são muito diferentes das organizações de negócios. Elas enfrentam desafios semelhantes - se não exatamente os mesmos - no esforço para tornar o trabalho produtivo. Elas não diferem muito das organizações de negócios quanto à responsabilidade social. Tampouco quanto ao trabalho e à função dos gestores, quanto ao projeto e á estrutura organizacional, nem mesmo quanto á alta administração. Internamente, as diferenças tendem a situar-se mais na terminologia que na substância. 

Porém, a instituições de serviços públicos atuam em negócio fundamentalmente diferente daquele dos empreendimentos de negócios. Elas têm valores diferentes. Precisam de objetivos diferentes. E fazem contribuições diferentes para a sociedade. Desempenho e resultados são muito diferentes nas instituições de serviços públicos em comparação com os dos empreendimentos de negócios. A administração para resultados é a única área em que as instituições de serviços públicos se distinguem significativamente dos empreendimentos de negócios. 

Três são as explicações populares para o mau desempenho das instituições de serviços públicos: 

1) Seus gestores não têm estilo empresarial; 

2) Eles precisam de pessoas melhores e 

3) Seus objetivos e resultados são intangíveis. 

A visão popular é que as instituições de serviços públicos apresentarão bom desempenho apenas se forem gerenciadas com estilo empresarial. Câmaras de comércio, comissões presidenciais e reais, ministros nos países comunistas, e assim por diante, todos dizem: se seus administradores estivessem imbuídos de estilo empresarial e adotassem comportamentos compatíveis, as instituições de serviços públicos apresentariam bom desempenho. E, evidentemente, essa crença também é a base, em grande medida, do surto da administração de hoje nas instituições de serviços públicos. 

Porém, o diagnóstico está errado ( pelo menos na visão de Peter F. Drucker ) e, atuar com estilo empresarial é a receita errada para os males das instituições de serviços públicos. As instituições de serviços públicos enfrentam problemas de desempenho exatamente porque não são empreendimento de negócios. Em geral, estilo empresarial significa nas instituições de serviços públicos pouco mais que controle de custos. O que caracteriza os empreendimentos de negócios, contudo, é o foco nos resultados - retorno sobre o capital, participação no mercado e assim por diante. 

Decerto, todas as organizações devem ser eficientes. No entanto, como, em geral, não há competição no setor, as instituições de serviços públicos não estão sujeitas a controles de custos ostensivos e compulsórios como ocorre nos empreendimentos de negócios que atual em mercados competitivos. Porém, o problema básico das instituições de serviços públicos não são os custos elevados, mas a falta de eficácia. Elas podem ser muito eficientes - e algumas são. Mas tendem a não fazer as coisas certas. 

A crença em que as instituições de serviços públicos apresentarão bom desempenho apenas se atuarem com estilo empresarial está subjacente as numerosas tentativas de configurar muitos serviços públicos como empresas públicas separadas. É até possível que daí decorram efeitos colaterais benéficos, como não submissão às normas burocráticas dos órgãos governamentais. Mas raramente se consegue o principal efeito almejado: bom desempenho. Os custos talvez se reduzam. No entanto, os serviços públicos essenciais à realização dos propósitos da organização podem ser negligenciados ou distorcidos em nome da eficiência. 

O melhor e o pior exemplo da abordagem estilo empresarial nas instituições de serviços públicos talvez seja a Port of New York Authority, constituída na década de vinte para gerenciar o tráfego de automóveis e de caminhões em toda a área do Porto de Nova Iorque, que se por dois estados ( Nova Iorque e Nova Jérsei ). A Port Authority, desde o começo, tem atuado com estilo empresarial de sobra. A engenharia de suas pontes, túneis, docas, silos e aeroportos é extraordinária. Seus custos de construção são baixos e controlados. Como desfruta de excelente posição financeira, sempre conseguiu tornar empréstimos às taxas de juros mais favoráveis. E fez da adoção do estilo empresarial - medido principalmente pela posição com os bancos - seu objetivo e propósito. Em consequência ela não se preocupou com a política de transportes na área metropolitana de Nova Iorque, embora seus viadutos, túneis e aeroportos gerem boa parte do tráfego nas ruas de Nova Iorque. Ela não perguntou: "Quem é o meu público?". Ao contrário, resistiu a esses questionamentos, como aspectos políticos e contrários ao estilo empresarial. Por conseguinte, passou a ser vista como vilã dos problemas de trânsito e de transporte público em Nova Iorque. E, quando precisou de apoio, viu-se abandonada, exceto pelos banqueiros. Portanto, a Port Authority pode tornar-se politizada; ou seja, desprovida de eficiência, sem nada a ganhar em eficácia. 

As instituições de serviços públicos não dependem, mais que os empreendimentos de negócios, de superastros para preencher suas posições gerenciais e executivas. Simplesmente não haveria portentos suficientes para atender à demanda das instituições de serviços públicos. Se as instituições de serviços públicos não puderem ser dirigidas e gerenciadas por pessoas comuns ou até por indivíduos não tão bem-dotados, se, em outras palavras, não for possível organizar suas tarefas de modo a serem realizadas de maneira satisfatória por pessoas que apenas se esforçam com afinco, sua missão será impossível. Além disso, não há motivos para acreditar que os ocupantes de posições gerenciais e profissionais em instituições de serviços públicos sejam menos competentes e honestos ou menos diligentes que suas contrapartes nos empreendimentos de negócios. Do mesmo modo, não há que supor que os gestores de negócios, que passem a dirigir instituições de serviços públicos, obteriam melhores resultados que os burocratas. Com efeito, sabe-se que logo eles também se tornam burocratas ( pelo menos na visão de Peter F. Drucker ). 

Um exemplo dessa tendência foi a experiência americana durante a Segunda Guerra Mundial, quando numerosos executivos de negócios, que tinham obtido excelentes resultados nas próprias empresas, se transferiram para o governo. Não tardou para que se convertessem em burocratas. Esses executivos não mudaram. No entanto, embora nos negócios tivessem obtido ótimos resultados, no governo passaram a produzir basicamente procedimentos e papelada - além de sentir-se profundamente frustrados com a experiência. 

Do mesmo modo, as pessoas que, nas empresas, são promovidas de atividades de linha para a supervisão de atividades de apoio ( por exemplo, o gerente de vendas bem-sucedido que passa a vice-presidente de serviços de marketing ) tendem a tornar-se burocratas quase da noite para o dia. Com efeito, as organizações de serviços dentro das empresas - pesquisa e desenvolvimento, administração de pessoal, serviços de marketing ou de fabricação e outras - aparentemente enfrentariam tantas dificuldades para executar suas atribuições quanto as instituições de serviços públicos na sociedade em geral, que os empresários geralmente tanto criticam como desprovidas de estilo empresarial e dirigidas por burocratas. 

A explicação mais sofisticada e, à primeira vista, a mais plausível para o mau desempenho das instituições de serviços públicos é a última: os objetivos das instituições de serviços públicos são intangíveis, assim como seus resultados. Essa é, na melhor das hipóteses, uma meia verdade. 

A definição de "Qual é o nosso negócio?" é sempre intangível, não só nas organizações de negócios, mas também nas instituições de serviços públicos. Decerto, afirmar, como a Sears, que "Nosso negócio é ser comprador bem informado da família americana é intangível. E dizer, como a Bell Telephone, que "Nosso negócio é prestar serviços aos clientes." pode soar como a pieguice e platitude. À primeira vista, essas declarações parecem desafiar qualquer tentativa de operacionalização, para não falar em quantificação. Afirmar "Nosso negócio é entretenimento eletrônico.", como faz a Sony no Japão, é igualmente intangível, do mesmo modo que a definição da IBM de seu negócio como processamento de dados. No entanto, como essas empresas demonstram de maneira inequívoca, não é tão difícil extrair objetivos e metas concretas e mensuráveis de definições intangíveis, como as citadas acima. 

"Salvar almas.", como definição dos objetivos de uma igreja, é, de fato, intangível. Pelo menos a contabilidade não é deste mundo. Mas o comparecimento aos templos é mensurável. Assim como "Trazer os jovens de volta para a igreja.". 

"Desenvolvimento da personalidade total." como objetivo da escola é, de fato, intangível. Mas "Ensinar crianças a ler ao completarem a terceira série." não é de modo algum intangível; é algo mensurável com facilidade e com razoável exatidão. 

"Eliminar a discriminação racial." é algo também insuscetível de definição operacional clara, para não falar em mensuração. Mas aumentar o número de aprendizes negros em cursos profissionalizantes é objetivo quantificável, cuja realização pode ser medida. 

A verificação de até que ponto se realizou um objetivo só é possível quando se dispõe de metas específicas, limitadas e definidas com clareza, tanto nos empreendimentos de negócios quanto nas instituições de serviços públicos. Só quando se definem as metas é possível alocar recursos para sua realização, com a determinação de prioridades e prazos, bem como com a identificação de algum responsável pelos resultados. Mas o ponto de partida para o trabalho eficaz é a definição do propósito e da missão da instituição - o que quase sempre é intangível, mas não precisa ser vazio. 

Diz-se, em geral, que as instituições de serviços públicos diferem dos empreendimentos de negócios por terem numerosos constituintes. E é verdade que as instituições de serviços públicos se caracterizam por grande quantidade de constituintes. A escola é de interesse vital não só para as crianças e para os pais, mas também os médicos, os paramédicos e a família do paciente - bem como os pagadores de impostos e para a comunidade em geral. Do mesmo modo, o hospital precisa satisfazer não só o paciente, mas também os médicos, os paramédicos e a família do paciente - bem como os pagadores de impostos ou, como nos Estados Unidos, empregadores e sindicatos trabalhistas que, por meio de suas contribuições, sustentam grande parte dos hospitais. Mas as organizações de negócios também têm várias partes interessadas ( stakeholders ). Todas as empresas têm pelo menos dois clientes diferentes, e, em geral, muito mais. E os empregados, os investidores, a comunidade circunstante; e até a administração em si - também são constituintes. 

A diferença básica entre instituições de serviços públicos e empreendimentos de negócios é a maneira como se se remuneram as instituições de serviços públicos. Os empreendimentos de negócios ( exceto os monopólios ) são remunerados por atender aos clientes. Só são pagos quando produzem o que os clientes querem e estão dispostos a comprar. A satisfação dos clientes é, portanto, a base para o desempenho e para os resultados dos empreendimentos de negócios. 

As instituições de serviços públicos, em contraste, quase sempre são remuneradas por meio da apropriação de verbas orçamentárias. Suas receitas provêm de um fluxo de receitas em geral, que não se vincula ao que estão fazendo, mas são obtidas por meio da arrecadação tributária e de outras e exações. Além disso, a instituição de serviços públicos típica desfruta de poderes monopolistas; o beneficiário almejado geralmente não tem escolha. 

Ser remunerado por meio de apropriações de verbas orçamentárias muda o significado de desempenho e de resultados. Resultados na instituição que vive de verbas orçamentárias significa maiores verbas orçamentárias. Desempenho é a capacidade de preservar ou de aumentar a verba orçamentária. O primeiro teste de uma instituição baseada em verbas orçamentárias - e seu principal requisito de sobrevivência - é garantir a verba orçamentária. E a verba orçamentária, por definição, depende não da consecução de objetivos, mas da intenção de realizar objetivos. 

Isso significa, primeiro, que eficiência e controle de custos, por mais que sejam enaltecidos, não são realmente virtudes na instituição que depende de verbas orçamentárias. A importância da instituição baseada em verbas orçamentária é medida, fundamentalmente, pelo tamanho da verba orçamentária e pelo tamanho de seu efetivo de pessoal. Portanto, conseguir resultados com a verba e com staff menor não é desempenho. Pode, na verdade, pôr em perigo a instituição. Não gastar a verba até o fim servirá apenas para convencer os orçamentistas de que a verba no exercício social seguinte pode ser menor. 

Há sessenta ou setenta anos, considerava-se característica do planejamento russo, e uma de suas maiores debilidades, o fato de os gestores soviéticos, quando se aproximava o fim do período orçamentário, imergirem em esforço frenético para gastar todo o dinheiro que lhes fora destinado, o que, em geral, resultava em total desperdício. Hoje, a doença se transformou em pandemia universal, na medida em que as instituições destinatárias de verbas orçamentárias se tornavam dominantes em todos os quadrantes. E a venda de novo programa ou projeto, por meio da subestimação de seu custo total, também é prática endêmica das instituições baseadas em verbas. 

Evidentemente, não é compatível com o conceito de eficiência o fato de a prova real do desempenho consistir em obter verba. Mas a eficácia é ainda mais ameaçada pela dependência em relação à apropriação de verbas orçamentárias, ao tornar arriscada a pergunta sobre qual deve ser o negócio da instituição. Essa questão sempre suscita controvérsias. Como as discordâncias tendem a eliminar o apoio, tais debates sempre serão evitados pela instituição dependente; da apropriação de verbas orçamentárias. Em consequência, é provável que a entidade acabe enganando o público e a si mesma. Tomando-se um exemplo, do governo: o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos nunca se dispôs a perguntar se seu objetivo deveria ser produtividade agrícola ou apoio à pequena a agricultura familiar. Sabe-se há décadas que esses dois objetivos não são idênticos como se supunha de início e que, na verdade, eles estão ficando cada vez mais incompatíveis. Admiti-lo, contudo, poderia ser gerado controvérsias que teriam ameaçado as verbas orçamentárias do Departamento de Agricultura. Em consequência, a política agrícola dos Estados Unidos desperdiçou enormes quantias e recursos humanos no que, com boa vontade, só poderia ser considerado campanha de relações públicas, ou seja, mera exibição de apoio à pequena agricultura familiar. No entanto, as atividades eficazes - e elas foram realmente muito eficazes - se concentram na eliminação da pequena agricultura familiar e em sua substituição por agronegócios muito mais produtivos, ou seja, fazendas altamente capitalizadas e mecanizadas, dirigidas não como empresas, mas, sim, como meio de sobrevivência. Essa Talvez tenha sido a coisa certa a fazer, pelo menos na visão de Peter F. Drucker. Mas, sem dúvida, não foi o que se supunha que o Departamento de Agricultura estivesse fazendo nem o que o Congresso esperava que fizesse, ao aprovar suas dotações orçamentárias. 

Consideremos um exemplo não governamental, o hospital comunitário americano, que é privado, embora sem fins lucrativos. Em todos os lugares ele sofre de confusão crescente de missões e objetivos, bem como do consequente comprometimento de sua eficácia e desempenho. Será que os hospitais devem ser, com efeito, instalação de médicos - conforme ainda sustenta a maioria dos velhos médicos americanos? Será que devem concentrar-se nas grandes necessidades de assistência médica das comunidades? Ou seria melhor que tentassem fazer de tudo e se mantivessem a par de todos os avanços da medicina, qualquer que sejam os custos e não importa a infrequência com que certos recursos sejam usados? Ou seria preferível que, como os hospitais dos serviços de saúde da Inglaterra, se limitassem estritamente a reparar grandes danos à saúde, depois da ocorrência? Na Inglaterra a saúde é pública e funciona em um sistema chamado NHS no qual há atenção básica à saúde, as especialidades e o laboratórios de exames e a atenção hospitalar à qual chegam menos de cinco por cento dos pacientes. Os demais são resolutivos nas atenções básica e intermediária. Ou seja, um pequeno percentual de casos chega aos hospitais. 

Cada uma dessas definições do negócio dos hospitais é defensável. Todas merecem ser ouvidas. O hospital americano eficaz será uma instituição multipropósitos, capaz de alcançar uma posição de equilíbrio entre os vários objetivos. No entanto, a maioria dos hospitais finge que não há questões básicas a serem respondidas. O resultado, previsivelmente, é confusão e comprometimento da capacidade do hospital de servir a qualquer função e de realizar sua missão. 

A dependência em relação à apropriação de verbas orçamentárias se opõe à definição de prioridades e à concentração de esforços. No entanto, nada se realiza até que se direcionem os recursos escassos para um pequeno número de prioridades. John Doakes, fabricante que detém vinte e dois por cento do mercado de calçados; de trabalho, pode ter um negócio lucrativo. Se ele conseguir aumentar sua participação no mercado para trinta por cento, sobretudo se o mercado para esse tipo de produto se expandir, na verdade, se sairá muito bem. Ele não precisa preocupar-se demais com os setenta e oito por cento de usuários de calçados de trabalho que compram de outros fornecedores. E os clientes de sapatos femininos não lhe interessam em absoluto. 

Compare essa situação com a de instituições de serviços públicos dependentes de verbas orçamentárias. Para obter seus recursos, elas precisam de aprovação ou, pelo menos, de aquiescência de praticamente todo mundo que, ao mesmo remotamente, possa ser considerado constituinte. Enquanto uma participação de mercado de vinte e dois por cento pode ser perfeitamente satisfatória para uma organização de negócios, uma rejeição de setenta e oito por cento dos constituintes - ou mesmo de proporção muito menor - seria fatal para instituições de serviços públicos têm dificuldade em definir prioridades, ao contrário, ela tenta satisfazer a todos, fazendo um pouco de tudo - o que, com efeito, significa não fazer nada. 

Finalmente, a dependência em relação à apropriação de verbas orçamentárias torna ainda mais difícil abandonar as coisas erradas, o que está velho e obsoleto. Em consequência, as instituições de serviços públicos são ainda mais rígidas que as organizações de negócios debilitadas pela praga dos esforços improdutivos. 

Nenhuma entidade gosta de abandonar qualquer uma de suas atividades. Os empreendimentos de negócios não são exceção. No entanto, nas organizações que são remuneradas pelo desempenho e pelos resultados, o improdutivo e o obsoleto mais cedo ou mais tarde serão eliminados pelos próprios clientes. Nas instituições de serviços públicos, dependentes da apropriação de verbas orçamentárias, essa disciplina não é praticada. Portanto, a tentação é grande para reagir à falta de resultados com a duplicação de esforços. A tentação é grande para dobrar a verba exatamente por causa da deficiência de desempenho. 

Os seres humanos se comportam de acordo com as recompensas – não importa que o prêmio seja dinheiro ou promoção, um retrato autografado do chefe ou m tapinha nas costas. Essa é uma lição que os psicólogos comportamentais nos ensinaram nos últimos setenta anos. Os empreendimentos de negócios, ou qualquer instituição que seja remunerada pelos resultados e pelo desempenho, de maneira que os clientes insatisfeitos ou desinteressados sejam dispensados de pagar, precisam conquistar a própria renda. As instituições que são financiadas por verbas orçamentárias - ou que desfrutam de monopólio do qual os clientes não conseguem escapar - são recompensadas pelo que merecem, não pelo que conquistam. São pagas pelas boas intenções e pelos programas. São remuneradas por não alienar constituintes importantes, e são pagas, por definir desempenho e resultados pelo que preserva e aumenta sua verba orçamentária. 

A exceção, as instituições de serviços comparativamente raras que alcançaram eficácia, é mais instrutiva que a maioria que só realiza programas. Ela comprova que a eficácia em instituições de serviços públicos é viável - embora, de modo algum, fácil. Também demonstra o que diferentes instituições de serviços públicos podem fazer e precisam fazer. Revela ainda as limitações e armadilhas. Por fim, adverte que os gestores das instituições de serviços públicos podem correr o risco de agir de maneira altamente impopular e controversa apenas se tomarem a decisão arriscada de definir prioridades e alocar recursos. 

O exemplo mais ilustrativo, e talvez o mais simples, é o da Bell Telephone System. Os sistemas telefônicos são monopólios naturais. Dentro de determinada área, o prestador de serviços deve ter direitos exclusivos. Portanto, o monopólio é da própria natureza do serviço. O que qualquer assinante de um serviço de telefonia exige é acesso a todos os outros assinantes, o que significa exclusivamente territorial para um serviço monopolista. E na medida em que todo um país ou continente se torna um sistema telefônico, esse monopólio deve ser estendido para áreas cada vez mais amplas. 

É possível que alguém ainda seja capaz de se arrumar sem telefone - mesmo que, na sociedade de hoje, a um custo de inconveniência proibitivo. Mas os profissionais, qualquer pessoa em algum ofício, escritório ou negócio, não dispensam o telefone. A telefonia residencial até que ainda poderia ser uma opção. Mas, em negócio, o telefone é compulsório. Theodore Vail, o primeiro chefe da Bell System, se deu conta dessa nova realidade nos primeiros anos do século vinte. Ele também constatou com nitidez que o sistema telefônico dos Estados Unidos, como em qualquer outro país industrializado, poderia facilmente ser assumido pelo governo. Para evitar essa tomada de controle, Vail refletiu sobre qual era e qual deveria o negócio de uma empresa de telefonia e atinou com sua famosa definição: "Nosso negócio é serviço". A afirmação era tamanha heresia na época que os conselheiros da empresa de telefonia demitiram Vail quando ele expôs pela primeira vez sua tese, em mil oitocentos e noventa e sete - e o readmitiram só dez anos depois, quando a ausência de objetivos de desempenho claros já havia gerado clamor público difuso pela estatização da telefonia, mesmo entre os radicais, como a ala progressista do Partido Republicano. A definição de Vail, totalmente intangível do negócio de uma empresa de telefonia, possibilitou que ele determinasse os objetivos e metas da organização e desenvolvesse critérios de avaliação do desempenho e dos resultados. Seus padrões de satisfação dos clientes e de qualidade de serviços estimularam a competição em nível nacional entre gerentes de várias áreas e converteram-se em critério para o julgamento e recompensa dos gestores. Esses padrões mediam o desempenho pela definição dos clientes, ou seja, tempo de espera até a entrada de um operador na linha ou intervalo entre o pedido de um serviço de telefonia e sua instalação. O propósito era direcionar a atenção dos gestores para os resultados. 

Vail também refletiu sobre quem eram seus constituintes. Essas reflexões o levaram à conclusão de que competia à empresa de telefonia tornar as comissões de serviços públicos de cada legislatura estadual capazes de promover regulação eficaz. O conceito se revelou ainda mais chocante para a sabedoria convencional do ano de mil e novecentos do que o objetivo de serviços de Vail. Mas este argumentou que o monopólio nacional numa área crucial como aquela só seria evitado por meio da regulação. Contribuir para a transformação das comissões estaduais de serviços públicos da época, ineficazes, corruptas e trapalhonas, era fundamental para a sobrevivência da própria empresa. 

Finalmente, Vail percebeu que os sistemas de telefonia dependiam de sua capacidade de levantar capital. Cada dólar de receita gerada por serviços de telefonia tinha de desenvolver instrumentos e políticas financeiras que se concentrassem nas necessidades e expectativas dos investidores e que tornassem os títulos mobiliários das empresas de telefonia, bônus ou ações, em produto financeiro diferenciado e preferido. 

A construção da universidade americana desde o ano de mil oitocentos e sessenta até a Primeira Guerra Mundial, também mostra o que pode ser feito para melhorar o desempenho das instituições de serviços. A universidade americana, na forma como se desenvolveu naquele período, foi, basicamente, o produto do trabalho de um pequeno grupo: Andrew D. White (presidente da Cornell entre os anos de mil oitocentos e oitenta e cinco); Charles W. Eliott (presidente da Harvard entre os anos de mil oitocentos e sessenta e nove e mil novecentos e nove); Daniel Coit Gilman (presidente da Johns Hopkins entre os anos de mil oitocentos e setenta e seis e mil novecentos e um); David Starr Jordan (presidente da Stanford entre os anos de mil oito centos e noventa e um e mil novecentos de treze); William Rainey Haper (presidente da Chicago entre os anos de mil oitocentos e noventa e dois e mil novecentos de quatro); e Nicholas Murray Butler (presidente da Columbia entre os anos de mil novecentos e dois e mil novecentos e quarenta e cinco). 

Todos esses homens ( White, Eliott, Gilman, Jordan, Harper e Butler ) tinham em comum uma ideia básica: a tradicional faculdade ( college ) americana - basicamente a instituição do século dezoito que treinava oradores - se tornara totalmente obsoleta, estéril e improdutiva. Com efeito, estava morrendo rapidamente. Os Estados Unidos de mil oitocentos e sessenta tinham muito menos estudantes de curso superior que quarenta anos antes, quando a população era muito menor. Os homens que construíram as novas universidades tinham um objetivo em comum: criar uma nova instituição, uma verdadeira universidade. E todos perceberam que, embora os exemplos europeus, mormente Oxford e Cambridge, bem como as instituições alemãs, tivessem muito a oferecer, as novas universidades deveriam ser instituições diferentes, tipicamente americanas. 

Além dessas crenças comuns, contudo, eles discordavam intensamente em relação ao que deveria ser a universidade e a quais seriam seus propósitos e sua missão. Eliott, de Harvard, via o propósito da universidade como o de educar um grupo e liderança cm um estilo distinto. A sua Harvard deveria ser uma instituição nacional, em vez de uma reserva paroquial da tradição bostoniana, como até então for a Harvard College. Mas também deveria recuperar para Boston - e para a Nova Inglaterra, em geral - a posição dominante de uma elite moral, como em tempo sidos, havia sido o apanágio dos Eleitos, religiosos puritanos e seus sucessores, os líderes federalistas nos primórdios da República. Butler, na Columbia, e, em menor extensão, harper, na Chicago, viam a função da universidade como a aplicação sistemática do pensamento e da análise racionais aos problemas básicos de uma sociedade moderna, desde a educação até a economia e dos governos do país às relações exteriores. Gilman, na Johns Hopkins, encarava a universidade como produtora de conhecimento avançado; com efeito, a princípio, a Johns Hopkins se limitaria a pesquisas avançadas e não forneceria educação em nível de graduação. White, na Cornell, almejava produzir um público educado. 

Cada um desses homens sabia que teria de fazer concessões. todos tinham consciência de que precisariam atender a numerosos constituíntes e públicos. E cada um deles via a universidade de maneira muito diferente. Tanto Eliott quanto Butler, por exempolo, teriam de erguer suas universidades sobre velhas fundações (os outros poderiam erigi-las a partir do zero) e teriam de satisfazer - ou pelo menos aplacar - os ex-alunos e o corpo docente. Todos precisavam ter consciência nítida da necessidade de atrair e preservar apoio fianceiro. Foi Eliott, por exemplo, com toda a sua ênfase na liderança moral, que inventou o primeiro placement office (ou a agência de empregos) e partiu em busca de trabalho bem remunerado para os formados por harvard, especialmente em negócios. foi Butler, consciente de que Columbia fora retardatária e que os filantropos milionários da época ja haviam sido atraídos pelos concorrentes (por exemplo, Rockfeller, por Chicago), que inventou o primeiro escritório de relações públicas na universidade, com o objetivo de cooptar os meramente ricos e angariar o dinheiro deles - no que foi muito bem sucedido. A definição desses fundadores não sobreviveu a eles. Por exemplo, mesmo enquanto Eliott e Butler estavam vivos, suas instituições escaparam ao seu controle, começaram a diluir objetivos e a confundir prioridades. Durante o século vinte, todas essas universidades - e muitas outras, como a Universidde da Califórnia e outras grandes universidades estaduais - convergiram para um tipo comum. Atualmente é difício distinguir uma multiversidade de outras. No entanto, a marca dos fundadores não se apagou de todo. Pois, embora cada um dos pioneiros da moderna universidade americana tenha feito concessões, adaptando-se a numerosos constituintes, cada um tinha objetivos e definição de universidade que consideravam prioritários e com base nos quais avaliavam o desempenho de suas instituições. Sem dúvida, o trabalho dos fundadores, há quase um século, terá de ser reprtido na multiversidade de hoje, para que elas nãos e engasguem como os próprios serviços. 

A solução para o problema dos hospoitais, como está ficando cada vez mais claro, exigirá o repensamento de seus objetivos e prioridades. A abordagem mais promissora talvez seja a elaborada pelo Hospital Consulting Group, da Westinghouse Eletric Corporation, segundo a qual o hospital americano exerce várias funções, mas organiza cada uma delas como divisão autônoma descentralizada, com suas próprias instalações, pessoal e objetivos. Portanto, haveria uma unidade de atendimento tradicional, para o número relativamente pequeno de pessoas de fato doentes, a exigirem o que o hospital em tempo integral de hoje oferece; um hospital com atendimento me´dico ambulatorial, para diagnósticos e atendimento a pacientes externos; um hospital cirúrgico, também ambulatorial, para o grande número de pacientes de cirurgia - de fato, a maioria - que, como os que se submetem a operação de catarata, amigdalectomia e intervenções ortopédicas, não estão doentes, em precisam de cuidados médicos, mas necessitam de algum atendimento de enfermagem e de cuidados médicos e de um leito (bem como de comadres e compadres) até a retirada dos pontos e a cicatrização das incisões ; uma unidade psiquiátrica - principalmente para pacientes externos ou para atendimento noturno; e uma unidade de convalescença, que pouco diferiria de um bom motel (por exemplo, para a mãe saudável de um bebê saudável). Cada uma dessas unidades teria serviços comuns, mas cada qual seria uma unidade de atendimento separada, com diferentes objetivos, diferentes prioridades e diferentes padrões de desempenho. 

CONCLUSÕES

As instituições de serviços públicos são muito diferentes. A única característica comum de todas elas é, por uma ou outra razão, não estarem sujeitas ao teste de desempenho da competição de mercado. No entanto, por mais diferentes que sejam os diversos tipos de instituição de serviços públicos, todas precisam, antes de tudo, de impor-se a disciplina praticada pelos gestores e líderes das organizações mencionadas nos exemplos anteriores.

1) Precisam responder à pergunta: "Qual é de deve ser o nosso negócio?”. Precisam aventar definições alternativas e refletir cuidadosamente sobre cada uma, talvez até elaborando ( como fizeram os presidentes das novas universidades americanas ) uma síntese das instituições de serviços públicos não é “estilo empresarial”, mas, sim, “estilo de hospital”, “estilo de universidade”, “estilo de governo”, e assim por diante. Elas precisam submeter-se, tanto quanto possível, ao teste do desempenho. Em outras palavras, devem refletir sobre sua função, propósito e missão.

2) As instituições de serviços precisam extrair objetivos e metas claras de sua definição de função e missão. Não necessitam de pessoas melhores, mas, sim, de pessoas que façam sistematicamente o trabalho gerencial e que concentrem em si mesmas e em suas instituições, deliberadamente, o desempenho e os resultados. Elas realmente precisam de eficiência - ou seja, controle de custos. Mas, acima de tudo, precisam de eficácia - ou seja, ênfase nos resultados certos.

3) Em seguida, elas precisam refletir sobre as prioridades de concentração, que lhes possibilitem selecionar alvos: definir padrões de realização e de desempenho (ou seja, definir os resultados mínimos aceitáveis); estabelecer prazos; partir para o trabalho nos resultados; e tornar alguém responsável pelos resultatados.

4) Elas precisam definir indicadores de desempenho - o indicador satisfação dos clientes das empresas telefônicas.

5) Elas precisam usar esses indicadores para retroalimentar seus esforços - ou seja, devem embutir autocontrole dos resultados do sistema.

6) Finalmente, precisam de uma auditoria organizada de objetivos e resultados, para identificar os objetivos que não mais servem para propósitos úteis ou se mostraram intangíveis. Devem identificar desempenho insatisfatório e atividades que se tornaram obsoletas, improdutivas ou ambas. E precisam de um mecanismo para eliminar essas atividades, para que não continuem desperdiçando dinheiro e energia onde não mais se situam os resultados.

Essa última exigência talvez seja a mais importante. A falta de teste de mercado priva as instituições de serviços públicos da disciplina que obriga as empresas a, finalmente, abandonar os produtos de ontem - para não ir à falência. entretanto, essa exigência é a menos compreendida.

Nenhum sucesso dura para sempre. No entanto, é ainda mais difícil abandonar os sucessos de ontem que reavaliar os fracassos. O sucesso semeia arrogância (hubris, palavra de origem grega que significa a arrogância resultante do sucesso, que destroi o bem-sucedido). ele gera envolvimento emocional, hábitos de pensamento e ação e, acima de tudo, falsa autoconfiança. O sucesso que sobrevive à própria utilidade pode, no fim das contas, ser mais pernicioso que o fracasso. Especialmente nas instituições de serviços públicos, o sucesso de ontem converte-se em política, em virtude, em convicção, se não, com efeito, em mandamentos sagrados, a menos que a organização se imponha a disciplina de refletir sobre sua missão, seus objetivos e prioridades, além do desenvolvimento de mecanismos de controle por realimentação das políticas, das prioridades e das iniciativas, com base nos resultados. Vive-se hoje, nos Estados Unidos, em condições de assistencialismo, em grande parte por causa dos programas de bem-estar social do New Deal, da década de trinta, tão bem-sucedidos que não é possível abandoná-los, a ponto de, em vez disso, haver a aplicação dessas soluções aos problemas radicalmente diferentes, resultantes da migração para as cidades (êxodo rural), nas décadas de cinquenta e sessenta.

Melhorar o desempenho das instituições de serviços públicos não exige pessoas ótimas. Requer, isto sim, um sistema. Os elementos essenciais desse sistema talvez não sejam muito diferentes dos fundamentos do desempenho nas organizações de negócios, como pressupõe o atual surto da administração nas instituições de serviços públicos. Porém, a aplicação será bastante diferente. As instituições de serviços públicos não são organizações de negócios; para elas, desempenho significa algo muito diferente.

Poucas instituições de serviços hoje padecem da falta de administradores (pelo menos na visão de Peter F. Drucker). No Brasil, o profissionalismo na gestão ainda é um desafio a ser superado, pelo menos comparado a outros centros do mundo. A maioria dessas instituições, numa média entre os países desenvolvidos, tem administradores demais e sofre o excesso de procedimentos, de organogramas e de técnicas gerenciais. O que precisa ser aprendido agora (ainda que o problema da diletância não tenha sido totalmente superado) é gerenciar instituições de serviços públicos para a melhoria do desempenho. Essa talvez seja a maior e a mais importante tarefa gerencial para o restante deste século. Outras informações podem ser obtidas no livro Fator humano e desempenho, de autoria de Peter F. Drucker.

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http://www.administradores.com.br/artigos/empreendedorismo/administracao-publica-os-indicadores-de-desempenho-na-gestao-dos-servicos/110865/