I. Ninguém consegue garantir o desempenho de um programa de serviço público. Mas sabe-se como assegurar sua falta de desempenho com absoluta certeza. Ao cometer quaisquer dois dos seguintes pecados comuns da administração pública e, inevitavelmente, ocorrerá falta de desempenho. De fato, cometer todos os seis, como faz boa parte das agências de serviço público, é completamente desnecessário e exagerado.
1. primeira coisa a fazer para garantir que o programa não surtirá resultados é ter um objetivo grandioso ( "assistência médica", por exemplo, ou "ajudar os menos favorecidos" ). Estes sentimentos pertencem ao preâmbulo. Eles explicam por que uma agência ou programa específico está sendo estabelecido, em vez de explicar o que o programa ou a agência pretende realizar. Portanto, usar estas declarações como objetivos garante que nenhum trabalho eficaz seja feito. Pois o trabalho sempre é específico, sempre é mundano, sempre é eficaz. No entanto, sem o trabalho, não há desempenho.
Para ter uma chance de apresentar um desempenho, o programa precisa de metas claras, cuja realização possa ser medida, avaliada ou, pelo menos, julgada. A "assistência médica" não chega a ser sequer uma intenção piedosa; no máximo, é um slogan vago. Até mesmo o objetivo "melhor assistência médica para o doente", utilizado por muitos hospitais da assistência médica britânica, não é operacional. No entanto, faz sentido dizer: "É nosso objetivo garantir que nenhum paciente vindo para a Emergência fique mais de três minutos sem ser visto por uma enfermeira qualificada da Triagem.". É um objetivo apropriado dizer: "Dentro de três anos, nossa ala de maternidade será dirigida dentro de uma base de 'erro zero', o que significa que não haverá 'surpresas' na Sala de Parto e não haverá um único caso de febre puerperal pós-parto na maternidade.". "Promover o bem-estar do agricultor" é um discursos eleitoreiro. "Instalar eletricidade em pelo menos vinte e cinco por cento das fazendas nos próximos três anos ( o primeiro objetivo da Administração de Eletrificação Rural do New Deal - talvez a agência de serviço público de maior sucesso de toda a história da administração pública federal ) era um objetivo específico, mensurável, atingido. E, imediatamente, resultou em trabalho e, pouco tempo depois, em desempenho.
2. A segunda estratégia que certamente gera falta de desempenho é tentar fazer várias coisas ao mesmo tempo. Significa recusar-se a estabelecer prioridades e se mante firme nelas. A divisão de esforço garante a ausência de resultados. No entanto, sem concentração em uma prioridade, os esforços se dividirão. Quanto maior a quantidade de programas, maior a probabilidade de falta de desempenho produzida pela divisão de esforços. Porém, mesmo programas mal concebidos podem apresentar resultados se as prioridades forem estabelecidas e se os esforços forem concentrados.
Têm sido popular atualmente colocar a culpa pelo fracasso de tantos dos programas da "Guerra contra a Pobreza" de Lyndon Johnson ( substituto de John F. Kennedy ) em seus frágeis fundamentos teóricos. No entanto, tendo sido mal concebidos ou não, um bom número de escolas "Headstart" obteve resultados significativos; cada uma delas, sem exceção, foi uma escola que se decidiu por uma prioridade principal: fazer as crianças aprenderam a ler letras e números, por exemplo. Cada uma delas manteve seu compromisso com a prioridade, apesar da artilharia pesada de Washington e de todos os tipos dogmáticos.
Um exemplo ainda mais impressionante é o da Tennessee Valley Authority ( TVA ) dos anos trinta. a lei estabelecendo a TVA só foi aprovada no Congresso Nacional ( CN ) dos Estados Unidos da América ( EUA ), apesar da tremenda oposição, porque seus patrocinadores prometeram uma dúzia de benefícios diferentes, se não incompatíveis, a uma dúzia de círculos eleitorais diferentes e mutuamente antagônicos: energia elétrica barata, fertilizantes mais baratos, controle de enchentes, irrigação, navegação, desenvolvimento da comunidade e coisas do gênero. O primeiro administrador da TVA, Arthur Morgan ( um excelente engenheiro ), tentou então manter todas estas promessas e satisfazer cada um dos interessados. O único resultado foi uma burocracia incontrolavelmente crescente, gastos incontrolavelmente crescentes e falta de desempenho. De fato, a TVA, em seus primeiros anos, se parecia bastante com uma destas "bagunças" que agora são atacados em Washington. Então, o presidente Roosevelt removeu Morgan e colocou um jovem advogado do Wisconsin totalmente desconhecido, David Lilienthal, que imediatamente ( contra todos os conselhos dos profissionais ) anunciou sua prioridade: geração e foi aclamado por todos como um salvador ).
3. O terceiro pecado capital do administrador público é acreditar que "ser gordo é bom". No entanto, a gordura não realiza o trabalho; cérebros e músculos realizam. Na verdade, o excesso de peso impede o trabalho; e o grande excesso de peso imobiliza totalmente.
Ouve-se bastante atualmente sobre a falácia de "despejar nos problemas". Mas não é isto que realmente esteve-se fazendo. Mão de obra tem sido despejada sobre os problemas, com o Vietnã talvez sendo o pior exemplo. Além disto, o excesso de pessoal é ainda pior do que o excesso de fundos. Os administradores de hoje, tanto militares quanto civis, tendem a acreditar que a melhor maneira de enfrentar um problema é utilizar cada vez mais pessoas contra ele. Mas um resultado garantido por contar com mais gente é a maior dificuldade em logística, em administração de pessoal, em comunicação. A massa de gente aumenta o peso, mas não necessariamente a competência. Para isto, seria preciso haver gestão, decisão, estratégia, no lugar de mão de obra. O excesso de pessoal só não é mais difícil de corrigir do que a falta de pessoal. Ele torna a falta de desempenho praticamente certa. Pois o excesso de pessoal sempre concentra energia internamente, na administração, e não nos resultados; na máquina e não em seu propósito. Ele sempre gera reuniões e memorandos que se tornam fins em si mesmos. Ele imobiliza por trás de uma fachada de furiosa correria. Harold Ickes, secretário do interior de Roosevelt e um dos administradores mais bem-sucedidos do New Deal, sempre perguntava: "Qual é o menor número de pessoas de que precisamos para atingir este fim?" Já se passou muito tempo em Washington ( ou nos governos estaduais ) sem que alguém faça esta pergunta.
4. O próximo ( e o seguinte mais comum ) dos pecados capitais do administrador é: "Não experimente, seja dogmático.". "Qualquer coisa que seja, faça em grande escala na primeira tentativa. Caso contrário, Deus o livre, pois você pode aprender como fazer de forma diferente.". Em inovação técnica ou de produto, às vezes é pulado o estágio de planta-piloto, geralmente para o pesar de todos, mas pelo menos foi construído um modelo e colocado no teste de túnel de vento. No serviço público, cada vez mais começa-se com uma posição ( isto é, uma teoria absolutamente não testada ) e parte-se imediatamente para uma aplicação em âmbito nacional, se não internacional. O exemplo mais gritante pode ter sido o dogmatismo ultraescolástico com o qual correu-se para programas nacionais na "Guerra contra a Pobreza", que se baseavam em teorias de ciências sociais totalmente especulativas, absolutamente não testadas e sem algum fiapo de evidência empírica.
No entanto, mesmo que as teorias em que o programa se baseia fossem sólidas, a aplicação bem-sucedida sempre demanda adaptação, cortes, adequações, tentativas, balanceamento. Ela sempre demanda testes diante da realidade antes que haja um compromisso final total. Acima de tudo, qualquer programa novo, não importa se foi muito bem concebido, enfrentará o inesperado, seja ele constituído de problemas inesperados ou de sucessos inesperados. Além disto, são necessárias pessoas que realmente entendam o programa por terem passado por algo semelhante em menor escala; pessoas que saibam se o problema inesperado é relevante ou não; mas que também saibam se o sucesso inesperado é um acaso ou uma conquista genuína.
Certamente, um dos principais motivos para o êxito de tantos programas do New Deal foi o fato de ter havido antes experimentos em menos escala em estados e cidades ( no estado de Wisconsin, por exemplo, no estado de Nova Iorque, ou na cidade de Nova Iorque ou um uma das administrações de Chicago ). Todos os excelentes administradores do programa New Deal ( Francês Perkins no Trabalho, Harold Ickes no Interior ou Arthur Almeyer na Previdência Social ) foram formados nestas experiências anteriores em menor escala em estados e municípios, mas que decolaram como amplas panaceias nacionais.
5. A próxima prescrição para a falta de desempenho na administração pública, o pecado capital seguinte, é: "Certificar-se de que você não aprenderá com a experiência.". "Não pense antecipadamente o que você espera; não compare depois os resultados com as expectativas para descobrir o que você consegue fazer bem, tampouco quais são suas fraquezas, limitações e pontos cegos.".
Toda organização, como todo indivíduo, faz bem certas coisas. são aquelas obtidas facilmente. Porém, toda organização, assim como todo indivíduo, também está propensa a erros típicos e tem as próprias limitações e os pontos cegos. A menos que a organização compare o feedback dos resultados com suas expectativas, não descobrirá o que faz bem e, assim, não aprenderá a aplicar seus pontos fortes. Também não descobrirá em que ela é deficiente e, assim, não terá a oportunidade de melhorar e de compensar por seus pontos fracos e seus pontos cegos. É bastante comum, por exemplo, certas instituições esperarem resultados muito rápidos e jogarem a toalha muito cedo. Boa parte das agências da "Guerra contra a Pobreza" fez exatamente isto. Mas também existem muitas organizações que esperam tempo demais antes de encararem o fato de que um programa ou política não está funcionando ( as políticas americanas em relação ao Vietnã, tanto civis quanto militares, provavelmente são exemplos desta questão ). Só é possível aprender através de feedback. E sabe-se que o feedback dos resultados sempre melhora a capacidade de desempenho e a eficácia. Sem isto, porém, os pontos fracos, as limitações, os pontos cegos, predominam cada vez mais. Sem aprender com os resultados através de feedback, qualquer organização, como qualquer indivíduo, acaba inevitavelmente deteriorando sua capacidade de desempenho. No entanto, em muitas instituições de serviço público, o feedback dos resultados representa um tabu. Ou então, se os resultados não estão em conformidade com as expectativas, são descartados como irrelevantes. Ou são vistos como indicativos da obtusidade dos clientes, do obscurantismo reacionário do público ou, pior de tudo, como evidência da necessidade de ser fazer outro estudo. Muitas instituições de serviço público, governamentais e não governamentais, são focadas no orçamento. Mas o orçamento mede os esforços, e não os resultados. Para o desempenho, o orçamento precisa ser colocado em paralelo com afirmações de resultados esperados e com um sistemático feedback dos resultados, em relação aos gastos e aos esforços. Caso contrário, a agência canalizará, quase imediatamente, cada vez mais esforços em aspectos que não são resultados e ser tornará prisioneira de suas limitações, fraquezas e pontos cegos, em vez de ser beneficiária de seus próprios pontos fortes.
6. o último dos pecados capitais do administrador público é o mais condenável e o mais comum: a incapacidade de abandonar. isto, por si só, garante a falta de desempenho, e em intervalo de tempo bastante curto.
A teoria política tradicional, herdada de Aristóteles, sustenta que as tarefas do governo são fundamentadas na natureza da sociedade civil e, portanto, imutáveis: defesa, justiça, lei e ordem. Porém, poucas tarefas da administração pública moderna, sejam elas instituições de serviço público governamentais ou não governamentais ( como hospitais, a Cruz Vermelha, as universidades ou os escoteiros ) são desta natureza. Quase todas são feitas pelo homem, em vez de fundamentadas na essência básica da sociedade. E quase todas são de origem bastante recente, para se desfazer. Todas elas, portanto, têm em comum o fato de que devem tornar-se inúteis bastante rapidez. Elas devem se tornar inúteis porque a necessidade a que procuram atender não existe mais ou não é mais urgente. Podem tornar-se inúteis porque a antiga necessidade aparece de uma forma tão nova que torna obsoleta a presente concepção, o formato, a preocupação e a política. O grande problema ambiental de mil novecentos e dez ( bastante real ), por exemplo, era a horrenda poluição causada pelos cavalos, com seu cheiro, seus líquidos e seus resíduos sólidos, que ameaçavam inundar as cidades daquela época. Se tivesse havido uma consciência ambiental naquela época como há agora, teria havido uma sobrecarga com agências que, apenas dez anos depois, teriam se tornado completamente inúteis e que, ainda assim, previsivelmente, teriam redobrado seus esforços dez anos depois, pois teriam perdido completamente de vista seus objetivos. Porém, um programa também pode tornar-se inútil quando fracassa em produzir resultados apesar de todos os esforços, como ocorre com os programas de bem-estar social nos EUA de hoje. E, finalmente, o mais perigoso de todos eles: um programa se torna inútil quando atinge seus objetivos. O fato de atualmente termos uma bagunça no bem-estar social é, em grande medida, resultante de ter sido mantido os programas de bem-estar social do New Deal após terem cumprido por volta de mil novecentos e quarenta ou mil novecentos e quarenta e um, nos EUA. Estes programas foram concebidos para enfrentar os problemas causados pelo desemprego temporário de experientes chefes de família do sexo masculino ( e quase todo brancos ) - não admira, portanto, que, em seguida, tivessem apresentado um desempenho rum quando foram aplicados a problemas totalmente diferentes causados dez ou quinze anos depois pelo movimento de massa de mulheres negras sem qualificação ou experiência de trabalho saindo da pobreza rural para as favelas das cidades.
O pressuposto básico das instituições de serviço público, governamentais ou não governamentais, é a imortalidade. É um pressuposto tolo. Ele condena a organização e seus programas à falta de desempenho e à ausência de resultados. O único pressuposto racional é que qualquer programa de serviço público terá, cedo ou tarde ( e geralmente mais cedo do que tarde ), perdido a utilidade, pelos menos em sua forma atual, em relação a seus objetivos e políticas atuais. Um programa de serviço público que não seja conduzido com a aceitação de sua própria mortalidade se torna incapaz de desempenhar. Em sua forma original, ele não consegue produzir resultados por mais tempo; os objetivos cessaram de ter importância, ou se mostraram inatingíveis, ou foram atingidos. De fato, quanto mais bem-sucedida for uma agência de serviço público, mais cedo terá concluído seu trabalho. Em seguida, ela só poderá se tornar um impedimento para o desempenho ao se recusar a abandonar. A "March of Dimes" ( Organização sem fins lucrativos que foi estabelecida nos EUA pelo presidente Roosevelt em mil novecentos e trinta e oito para combater a poliomielite. Após a descoberta da vacina, ela adotou novas missões. ), que se recusou a se liquidar após brilhantemente ter realizado a proeza de vencer a poliomielite - finalidade de sua organização - e depois se tornou apenas outro desperdício de dinheiro, é apenas um exemplo.
O administrador de serviço público que queira resultados e desempenho, terá, portanto, de incorporar em sua instituição, progressivamente, um processo organizado de abandono. Ele precisará aprender a perguntar de tempos em tempos: "Se já não fizéssemos isto atualmente, sabendo o que sabemos hoje, faríamos o mesmo a partir de agora?" Se a resposta for negativa, é melhor não dizer: "Vamos fazer outro estudo" ou "Vamos pedir um orçamento maior". O administrador deve perguntar: "Como podemos sair disto?" ou pelo menos: "Como podemos parar de colocar mais esforço, mais recursos e mais pessoas nisto?".
II. Evitar este seis pecados capitais talvez não garanta desempenho e resultados na organização de serviço público. Porém, evitar estes seis pecados capitais e o pré-requisito para apresentar desempenho e resultados. Não há mais algo de recôndito sobre esses prós e contras. Eles são simples, elementares e óbvios. No entanto, como todos da administração pública sabem, muitos administradores cometem vários destes pecados o tempo todo e, na verdade, todos eles juntos na maior parte do tempo.
Um dos motivos é a simples covardia. É arriscado explicar metas atingíveis, concretas e mensuráveis ( ou assim diz a sabedoria popular ). Além disto, é mundano, sem imaginação e possivelmente afasta patrocinadores e doadores. "A melhor assistência médica do mundo" é muito mais sexy do que "Todos os paciente de emergência serão vistos por uma enfermeira qualificada da Triagem dento de três minutos". E estabelecer prioridades parece ser até mesmo perigoso - corre-se o risco de despertar a ira de pessoas que realmente não se importam com a energia elétrica ou com os fertilizantes, mas querem proteger o Little Snail Darter ( Pequeno peixe ameaçado de extinção que esteve no centro da controvérsia e adiamento da construção da barragem Tellico Dam do rio Little Tennessee ) ou do Spotted Lousewort ( Espécie de planta ameaçada pelo reservatório de uma hidrelétrica nos EUA ). E certamente não se qualifica na burocracia a menos que gaste bilhões de dólares e empregue um exército de funcionários.
Talvez seja assim ( mas a experiência não confirma o senso comum ). Os administradores do serviço público que encaram o estabelecimento de metas e prioridades, e concentram seus recursos; os administradores do serviço público que se dispõem a perguntar: "Qual é o menor número de pessoas de que precisamos para alcançar nossos objetivos?" podem nem sempre ser populares, mas são respeitados e raramente enfrentam qualquer tipo de problema. Eles podem não ir tão longe na carreira política como os que colocam a popularidade acima do desempenho, mas, no final das contas, são aqueles que são lembrados.
III. Talvez ainda mais importante do que a covardia como explicação para a tendência de tantos administradores públicos atualmente se se comprometerem com políticas que só podem resultar em ausência de desempenho seja a falta de preocupação com desempenho na teoria de administração pública.
Por um século, da Guerra Civil até aproximadamente mil novecentos e sessenta, o desempenho das instituições de serviço público e dos programas era tido como garantido nos EUA. E podia ser considerado garantido porque os administradores antigos de alguma maneira sabiam como não cometer os pecados capitais descritos até aqui. Em função disto, o curso de Administração Pública ( a propósito, um curso peculiarmente americano ) não via motivo algum para se preocupar com desempenho. Isto não era um problema. Em vez este assunto, ele tratava do processo político, ou seja, de como surgiram os programas. Who Gets What, When, How? ( Quem faz o que, quando, e como? ), título do livro clássico ( mil novecentos e trinta e seis ) de Harold Lasswell sobre política, resume perfeitamente um foco específico da administração pública nos EUA, com seu desafio à teoria política tradicional. O outro foco era o de procedimentos: " A condução ordenada dos negócio do governo", como era chamado pela geração anterior. Era uma preocupação necessária nos EUA, que tinham pouca ou nenhuma tradição e experiência administrativa e foram subitamente projetados na direção de programas muito grandes de serviço público, inicialmente na Primeira Guerra Mundial, depois do New Deal e, por fim, na Segunda Guerra Mundial. Foi necessário trabalhar em todas as fases do que agora é chamada de administração: pessoal, orçamento, organização, e assim por diante. Mas estas eram preocupações internas. Agora é necessário um trabalho árduo e sistemático para fazer as instituições de serviço público apresentarem desempenho.
Desde mil novecentos e sessenta, isto é, nos últimos sessenta anos, o desempenho ruim é cada vez mais tido como certo. Continuam sendo propostos, debatidos e, em alguns casos, até mesmo executados excelentes programas. No entanto, poucas esperam que eles produzam resultados. Tudo o que realmente é esperado agora, seja de um novo Ministério da Educação ou da reorganização de um governo estadual promovida por um novo governador que prega que "Ser pequeno é bom ( downsizing ), é mais gastos, um orçamento maior e mais burocracia ineficaz".
O desempenho ruim das instituições de serviço público pode muito bem ser apenas um sintoma; a causa pode ser algo mais fundamental: a crise na própria base e os pressupostos sobre os quais repousa esta orgulhosa conquista da Idade Moderna: o governo administrativo nacional.
Porém, o desempenho ruim da instituição de serviço público certamente é, em si mesmo, um fator que contribui para a doença do governo ( e um fator relevante ). Evitar os pecados capitais da administração pública pode apenas dar um alívio sintomático para o que aflige o governo moderno. Mas pelo menos sabe-se como fazê-lo. Outras informações podem ser obtidas no livro Rumo à nova economia, de autoria de Peter F. Drucker.
Mais em:
Nenhum comentário:
Postar um comentário