O primeiro resultado, e talvez o mais importante que o administrador precisa em mente na aplicação da Administração por objetivos ( APO ), é a clara percepção de que sua agência realmente não possui objetivos. o que passa por objetivos é, em regra, apenas boas intenções.
O propósito de um objetivo é tornar possível que a organização trabalhe para sua obtenção. Isto significa que os objetivos devem ser operacionais: capazes de ser convertidos em desempenho específico, em trabalho e em atribuições de trabalho. Entretanto, quase nenhuma agência de serviço público possui objetivos operacionais. Dizer que os objetivo são manutenção da lei da da ordem ou assistência médica é operacionalmente uma afirmação sem sentido. Nada pode ser deduzido destas afirmações no que diz respeito às metas e ao trabalho necessário. No entanto, estas afirmações já são bem mais operacionais ( quase objetivos verdadeiros ) do que o que normalmente se encontra nas declarações de objetivos das agências de serviço público.
No momento em que esta questão for levantada, porém, também se perceberá ( e este é o segundo resultado a ser obtido ) que os objetivos nas agências de serviço público são ambíguos, ambivalentes e múltiplos ( na verdade, isto também vale para as empresas privadas ).
O hospital, embora complexo, ainda é uma instituição bastante pequena quando comparada com muitas agências governamentais. No entanto, seus objetivos não são de forma alguma claros. O objetivo cuidados médicos parece ser plausível; mas muitos hospitais nada têm a ver com cuidados médicos. Eles estão preocupados com o tratamento e a cura do doente. Claramente, a maneira mais inteligente e mais eficaz de se produzirem cuidados médicos é prevenir a doença, em vez de fazer seu tratamento e cura. Na medida do que se sabe agora sobre prestação de cuidados com a saúde, ela claramente não é tarefa do hospital. Ela é feita por medidas de saúde pública como vacinação, fornecimento de água potável e tratamento adequado dos esgotos. Os hospitais, na verdade, resultam do fracasso dos cuidados com a saúde; não são agências para fornecê-los.
No entanto, mesmo que o hospital defina seus objetivos de forma bastante específica, como fazem os hospitais da assistência médica britânica, adotando o tratamento da doença ( consertar dano já causado ), estes objetivos ainda são nebulosos. Seria o hospital ( conforme o conceito tradicional da comunidade hospitalar americana ) a instalação fabril do médico privado e uma extensão de seu consultório? Seria, em outras palavras, o lugar onde o médico cuida daqueles pacientes que ele não consegue cuidar em seu próprio consultório ou em suas próprias instalações? Ou o hospital seria ( como tantos hospitais americanos tentaram fazer ) o centro de assistência médica para a comunidade, através de atividades como as de clínica pediátrica, serviço de aconselhamento para os emocionalmente perturbados, e assim por diante? O hospital também deveria tornar-se um substituto para o médico privado e fornecer serviços médicos para os pobres ( o objetivo atual dos ambulatórios dos hospitais das grandes cidades americanas )? Se o hospital define sua função como a de tratar a doença, quais seriam, então o papel e a função do serviço de maternidade? Afinal, parto não é doença, e sim uma ocorrência perfeitamente normal e saudável.
De forma semelhante, quando o departamento de polícia tenta tornar operacional uma expressão vaga como manutenção da lei e da ordem, descobrirá imediatamente que existe uma multiplicidade de objetivos possíveis, e que cada um deles é ambíguo. Prevenção do crime parece bastante específico. Mas o que isto realmente significa, suponto que ninguém saiba como fazê-lo? isto significa o cumprimento de todas as leis da legislação com afirmam tradicionalmente muitos departamentos de polícia? Ou seria a proteção do cidadão inocente, respeitador das leis, tanto em relação à sua pessoa quanto em relação à sua propriedade? Trata-se de segurança nas ruas ou segurança nas residências, ou ambas? As principais tarefas seriam a erradicação e a prevenção da corrupção dentro da própria força policial? Este último pode soar bastante periférico, se não trivial. No entanto, em um grande estudo sobre o trabalho do chefe de polícia, patrocinado por uma das agências do governo federal dos Estados Unidos da América ( EUA ), os experientes chefes de polícia que orientaram eta análise sustentaram que livrar as forças policiais da corrupção era seu primeiro e mais importante objetivo na manutenção da lei e da ordem.
Na tentativa de reduzir as boas intenções aos objetivos verdadeiros, o administrador sempre descobrirá que objetivos igualmente válidos são mutuamente excludentes ou, pelo menos, bastante inconsistentes.
O exemplo clássico é a política agrícola americana dos últimos sessenta anos. Fortalecer o agricultor americano foi o objetivo declarado desde o início, antes dos dias do New Deal. Isto significa proteger a família do agricultor? Ou significa tornar o agricultor americano eficiente, produtivo e capaz de competir no mercado mundial? O Congresso Nacional ( CN ) dos EUA, ao fazer a legislação agrícola, sempre se utilizou da retórica indicando que o propósito da política agrícola é proteger e preservar os pequenos agricultores familiares. No entanto, as medidas reais promulgadas logo em seguida para se alcançar este propósito têm visado principalmente a tornar a agricultura um setor mais eficiente, mais, mais produtivo e mais competitivo, em que os pequenos agricultores familiares praticamente não têm lugar e ainda podem representar um impedimento para a realização desta meta.
Assim, o resultado mais importante da APO por objetivos é que ela força o administrador a perceber que não pode haver um único objetivo, não obstante a linguagem das declarações políticas ( tanto as das leis do CN quanto as dos documentos administrativos ). Pode parecer paradoxal chamar de resultado da APO a percepção deste problema fundamental. No entanto, ela pode ser o resultado mais importante exatamente porque força o administrador e sua agência a perceberem a necessidade de se pensar e de se tomarem decisões que envolvam equilíbrio e escolhas arriscadas. Este deve ser um dos resultados buscados pela APO, a ser alcançado se a APO for uma ferramenta eficaz que fortaleça o desempenho da instituição.
A próxima área em que a APO precisa alcançar resultados é a de prioridades e posterioridades.
As instituições de serviço público, quase em sem exceção, precisam alcançar múltiplos objetivos. Ao mesmo tempo, cada área de objetivos requer a definição de algumas metas em separado. No entanto, nenhuma instituição, muito menos as grandes, consegue fazer muitas coisas ao mesmo tempo, quanto mais fazê-las bem. As instituições precisam concentrar esforços e estabelecer prioridades. Por isto mesmo, precisam tomar decisões arriscadas sobre o que adiar e o que abandonar ( pensando em posterioridades ).
Um motivo básico para esta necessidade de se concentrarem esforços é o problema da comunicação, tanto dentro da instituição quanto entre os vários públicos externos. As instituições que tentam atingir simultaneamente uma grande quantidade de metas diferentes acabam confundindo seus próprios membros. A confusão fica duas vezes maior para o público externo, de cujo apoio elas dependem.
Outra ração convincente para a concentração de metas é que nenhuma instituição possui uma abundância de recursos verdadeiramente eficazes. Todos aprenderam que o dinheiro, sozinho, não produz resultados. Os resultados demandam o esforço e trabalho árduo de pessoas dedicadas; estas pessoas estão sempre em falta. Porém, nada destrói mais a eficácia de indivíduos competentes do que dividir seus esforços por certo número de preocupações divergentes ( não há nada mais frustrante ou menos produtivo do que dedicar atenção em tempo parcial para uma tarefa importante ). A obtenção de resultados requer sempre a dedicação total e consistente de atenção sobre determinado problema por pelo menos um homem ou uma mulher eficaz.
Finalmente, e este pode ser o fator mais importante, mesmo uma meta única ou simples geralmente requer uma escolha entre estratégias bastante diferentes que não podem ser adotadas ao mesmo tempo; é necessário dar prioridade a uma delas e isto significa que a outra assume um status secundário ou é adiada para uma data não específica.
Um exemplo deste dilema, que é familiar a todo administrador público experiente, é a política educacional dos países em desenvolvimento. Praticamente todos os estudiosos do desenvolvimento aceitam a afirmação de que é desejável ter uma população escolarizada e treinada, e de que isto seria ainda um pré-requisito para o desenvolvimento social econômico. Entretanto, a ênfase principal deveria ser dada à educação de uma elite pequena, mas excepcionalmente capaz? Ou a principal diretriz deve ser a da alfabetização em massa? poucos países podem adotar ambas as metas simultaneamente; eles precisam fazer uma escolha. Se for seguido o primeiro caminho, há o risco de se educarem pessoas para que sejam altamente capazes com custo elevado para o país. E as consequências podem ser a sociedade não conseguir utilizar a especialização pela qual pagou e não oferecer trabalhos significativos para estes indivíduos. O resultado, então, é uma fuga de cérebros, em que os recursos potencialmente mais produtivos e mais caros de um país pobre saem em busca de oportunidades para aplicar seu conhecimento em outros lugares.
Se a segunda alternativa for seguida, há o risco de educar grandes massas de pessoas que não se satisfazem mais com os empregos tradicionais e com os padrões de subsistência tradicionais. Estas pessoas não conseguem encontrar os empregos para os quais foram treinadas e que foram levadas a esperar, e a liderança é perdida.
Em, geral, é relativamente simples estabelecer prioridades, ou pelo menos parece ser relativamente simples em termos políticos. O difícil, mas ainda totalmente essencial, é a decisão arriscada e politicamente perigosa sobre quais deveriam ser as posterioridades. Todo administrador público experiente sabe que aquilo que é adiado acaba abandonado. De fato, há uma boa regra no sentido de não adiar algo, mas apenas tomar a decisão de não mais fazê-lo ou desistir de fazê-lo. Pois na estratégia o prazo é essencial. Geralmente, nada é mais improdutivo do que fazer dez anos depois o que teria sido um excelente e valioso programa dez anos antes.
Se uma ilustração fosse necessária, o destino de de tantos dos programas do presidente norte-americano Lyndon Johnson ( sucessor de Kennedy ) corresponderiam a um bom exemplo. O que tornou muitos destes programas um fracasso não foi o fato de estarem errados, ou mesmo não terem contado com o apoio adequado. Na verdade, eles vieram, em grande medida, com o apoio adequado. Na verdade, eles vieram, em grande medida, com um atraso de cinco a dez anos. Estes programas haviam sido adiados e, quando chegou o momento de realizá-los, isto é, quando o CN se dispôs a aprová-los após longos anos de resistência, eles não eram mais os programas corretos.
Além disto, as instituições de serviço público têm ainda mais dificuldade em abandonar o passado do que as empresas. A empresa certamente não gosta de abandonar. O produto ou serviço que não cumpre mais um propósito, que não produz mais resultados, que não atende a uma necessidade importante, também é geralmente aquele em que as pessoas agora no topo da empresa dedicaram a melhor parte de suas vidas profissionais na criação e na expectativa de tornar um sucesso. Entetanto, no empreendimento empresarial, o mercado acaba forçando a administração a encarar a realidade e abandonar o passado.
A Ford Motor Company ( FMC ) manteve o modelo Edsel o máximo que pode ( bem mais do que a realidade econômica justificava ). O povo americano abandonou o Edsel bem antes de a administração da FMC estar disposta a aceitar o veredicto. No final, porém, mesmo uma companhia muito grande, forte e teimosa teve de aceitar a realidade.
Normalmente, não existe este tipo de pressão sobre a instituição de serviço público. De fato, se tivessem havido ministros dos transportes por volta de mil oitocentos e cinquenta ou mil e novecentos, hoje poderia haver em todos os países grandes projetos de pesquisa financiados por bilhões de dólares para reeducar o cavalo. em qualquer instituição de serviço público, seja agência governamental, hospital, escola ou universidade, toda atividade ou serviço quase imediatamente cria os próprios interessados: na legislatura, na imprensa ou no povo. No entanto, nada é tão difícil de se fazer do que manter um moribundo. Há necessidade de mais energia, mais esforços e mais habilidade para se manter um programa obsoleto do que efetivar um programa ágil e produtivo.
Assim, a agência de serviço público está sempre correndo o risco de desperdiçar seu melhor pessoal, bem como uma grande quantidade de dinheiro, em atividades que não produzem mais, que não contribuem mais, que se mostraram incapazes de produzir ou que se mostram inadequadas.
Portanto, o estabelecimento de prioridades é essencial para a APO na agência de serviço público. isto requer que, primeiro, se tomem decisões sobre as áreas de concentração de esforços.
Igualmente essencial é a avaliação sistemática de todos os serviços e atividades para encontrar os candidatos ao abandono. De fato, uma medida inteligente seria toda agência de serviço público colocar todo serviço e atividade em julgamento a cada três ou quatro anos, perguntando: "Se, na época em que foram estabelecidos estes serviços, fosse sabido o que se sabe hoje, ele teria seguido adiante? Se a resposta for negativa, então não de se deve dizer: O que deve-se fazer para tornar o serviço viável novamente? Não se deve nem mesmo dizer: Deve-ser pensar em abandoná-lo? deve-ser dizer: Com que rapidez é possível abandonar isto?
As metas de abandono e os cronogramas para se atingiram estas metas representam uma parte essencial da APO, por mais impopular, degradável ou difícil que possa ser esta tarefa. O maior perigo em instituições grandes, especialmente nas de serviço público, é confundir gordura com músculos e agitação com desempenho. A única maneira de evitar esta doença degenerativa é o procedimento sistemático de abandonar o passado e de estabelecer metas específicas e corajosas para o abandono.
A este respeito, a lei da reforma orçamentária ( LRO ) de mil novecentos e setenta e quatro pode representar o maior avanço na administração pública em muitas décadas, embora, evidentemente, ainda não se tenha constatado se a lei produzirá resultados. Esta lei confiou ao General Accounting office ( Escritório Geral de Contas - EGC ) a obrigação de avaliar os programas e projetos existentes no serviço federal dos EUA com base em sua pertinência, objetivos declarados e adequação.
Porém, o CN que escreveu esta lei estará disposto a encarar as implicações do abandono destes programas?
Os próximos resultados esperados são objetivos específicos, com metas específicas, prazos específicos e estratégias específicas. Nisto está implícita uma clara definição dos recursos necessários para se atingirem estes objetivos, os esforços necessários e, principalmente, a alocação dos recursos disponíveis ( especialmente a mão de obra disponível ). Um plano não é um plano a não ser que tenham sido especificamente alocados os recursos de pessoas competentes e realizadoras para sua obtenção. Até então será apenas uma boa intenção; na realidade, nem mesmo isto.
Finalmente, a APO precisa definir como o desempenho pode ser medido, ou pelo menos julgado.
Comumente, argumenta-se que as instituições de serviço público visam a resultados intangíveis que desafiam a medição. Isto significaria que as instituições de serviço público são incapazes de produzir resultados. A menos que os resultados possam ser avaliados objetivamente, não haverá resultados. haverá apenas atividades, ou seja, custos. Para produzir resultados, é necessário saber quais resultados são desejáveis e determinar se estão sendo efetivamente atingidos.
Também não é verdade que as atividades das instituições de serviço público não podem ser medidas.
As missões são sempre intangíveis, seja nas empresas ou nas instituições de serviço público. A Sears, Roebuck and Company ( SRC ) definiu sua missão os anos vinte como a de compradora para a família americana. Isto é totalmente intangível. Mas os objetivos que a SRC estabeleceu em seguida para cumprir esta missão ( por exemplo, desenvolver uma linha de equipamentos que satisfaça o maior número de famílias pelo preço mais econômico ) representaram um objetivo operacional do qual foi possível extrair metas claras e mensuráveis com relação à linha de produtos, serviço, sortimento, preços e penetração de mercado.
A missão da igreja de salvar almas é totalmente intangível. Pelo menos a contabilidade não é feita neste mundo. No entanto, a meta de trazer pelo menos dois terços dos jovens da congregação para a igreja e suas atividades é facilmente mensurável.
De forma semelhante, a assistência médica é intangível. Porém, a meta para uma maternidade que estabeleça que o número de surpresas no parto não possa ser superior a dois ou três a cada cem partos; que o número de infecções de mães pós-parto não deve exceder a meio por cento de todos os partos; e oito em cada dez bebês prematuros nascidos no sétimo mês da concepção devem sobreviver com boa saúde não são intangíveis; são relativamente fáceis de medir.
Pensar na medição adequada é uma decisão política e, portanto, de alto risco. As medições, ou pelo menos os critérios para julgamento e avaliação, definem o que se quer dizer por desempenho. Elas ditam, em grande parte, onde os esforços devem ser aplicados. Elas determinam se as prioridades políticas são sérias ou se são um discurso meramente administrativo. Por este motivo, é preciso enfatizar que as medições precisam ser medidas de desempenho, e não de esforços devem ser aplicados. não é adequado ( na verdade, é enganoso ) usar medidas que focam na eficiência da operação, e não nos serviços que a agência fornece para alguém de fora, seja outra agência de serviço público ou o público. a medição direciona o esforço, e a visão para dentro, isto é, na direção das eficiências, e não na direção dos propósitos para fora ( em função do qual toda instituição de serviço público existe ).
Com a definição das medições, passa a ser possível organizar o feedback dos resultados das atividades. Quais resultados devem ser esperados dentro de que prazo? Na verdade, as medições decidem quais fenômenos são resultados. A identificação das medições adequadas permite que o administrador se mova do diagnóstico para o prognóstico. Ele pode agora estabelecer o que espera e tomar as ações necessárias para ver ser realmente estão acontecendo.
Os resultados reais das ações não são previsíveis. De fato, se existisse uma regra para a ação, especialmente par a ação institucional, ela seria a de que os resultados esperados não serão alcançados. O inesperado é praticamente certo. Mas os resultados inesperados são deletérios? Na verdade, seriam mais desejáveis que os resultados esperados e planejados? O desvio dos curso planejado dos eventos demandaria mudança de estratégia ou talvez uma mudança nas metas originalmente ( oportunidades estas que indicam oportunidades que não foram vistas originalmente ( oportunidades estas que indicam a necessidade de aumentar os esforços e executar com sucesso )? Estas são perguntas que o administrador da agência de serviço público raramente faz. A menos que construa dentro da estrutura de objetivos e estratégias o feedback organizado que traga estas perguntas para seu foco, ele provavelmente ignorará o inesperado e persistirá no curso de ação errado ou perderá grandes oportunidades.
Assim, deve-se desenvolver, dentro do processo administrativo, um feedback organizado que leve a uma revisão sistemática e a uma análise contínua de objetivos, papeis, prioridades e alocação de recursos. Permitir que o administrador público faça isto é um resultado ( importante ) da APO. Se este resultado não for obtido, é porque a APO não foi aplicada apropriadamente. Outras informações podem ser obtidas no livro Rumo à nova economia, de autoria de Peter F. Drucker.
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